Na podstawie

Sygn. akt IV SA/Po 1045/15

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 30 czerwca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann

Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.)

WSA Donata Starosta

Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r.

sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kępnie

na uchwałę Rady Gminy Rychtal

z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXIV/137/2012

w sprawie: przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rychtal

1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy: § 2 pkt 3, 4, 7, 10, 13, 14, 19, 20, 21 i 22; § 3 pkt 1, 2 i 3; § 5 ust. 1 i 6, § 6 ust. 2; § 11 ust 2, 3, 4, 5 i 6; § 13; § 23 ust. 2, 3 i 4; § 24; § 26 ust. 2 i 3; § 29 ust. 1 i 2, § 31 ust. 1 i 2, § 32,

2. oddala skargę w części żądania stwierdzenia nieważności niezakwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały

Sygn. akt IV SA/Po 1045/15

UZASADNIENIE

W dniu 28 grudnia 2012 r. Rada Gminy w Rychtalu podjęła uchwałę nr XXIV/137/2012 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rychtal.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Kępnie zarzucając jej naruszenie § 135, § 137, § 146 i § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908, - dalej "ZTP") w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008; ze zm. - dalej "ustawa") poprzez zamieszczenie w uchwale Rady Gminy w Rychtalu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ustawy, ustawy o odpadach i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej.

Wskazując na powyższe prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy w Rychtalu dokonała powtórzeń definicji występujących w ustawy oraz w innych ustawach:

- w § 2 pkt 3 zdefiniowano niedokładnie pojęcie "nieruchomości", uprzednio zdefiniowane w art. 46 § 1 kc oraz w art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy,

- w § 2 pkt 4 zdefiniowano pojęcie "właścicielach nieruchomości" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13.09.1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w § 2 pkt 7 zdefiniowano niedokładnie pojęcie "zbieraniu odpadów", uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r.,

- w § 2 pkt 10 zdefiniowano pojęcie "odpadach komunalnych" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r.,

- w § 2 pkt 13 zdefiniowano pojęcie "odpady ulegające biodegeneracji" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r.,

- w § 2 pkt. 14 zdefiniowano pojęcie "odpadach zielonych" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r.,

- w § 2 pkt 19 zdefiniowano niedokładnie pojęcie "nieczystościach ciekłych", uprzednio zdefiniowane w art.2 ust. 1 pkt 1 ustawy,

- w § 2 pkt. 20 zdefiniowano pojęcie "zbiornikach bezodpływowych" uprzednio zdefiniowane w art.2 ust. 1 pkt 5 ustawy,

- w § 2 pkt. 21 zdefiniowano pojęcie "zwierzętach domowych" uprzednio zdefiniowane w art. 4 pkt. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt,

- w § 2 pkt. 22 zdefiniowano pojęcie "zwierzętach gospodarskich" uprzednio zdefiniowane w art. 4 pkt. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt.

Dalej Prokurator wskazał, iż w zaskarżonej uchwale uregulowano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego następujące kwestie:

- obowiązek utrzymywania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno- higienicznego poprzez pielęgnowanie zieleni i usuwanie chwastów porastających na nieruchomościach, w tym nieruchomościach niezabudowanych, utrzymywania w estetycznym wyglądzie budynków i ich otoczenia, uregulowany w § 3 pkt 1;

- w § 3 pkt. 2 uchwalono obowiązek właściciela nieruchomości w wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, uprzednio uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy;

- w podobny sposób wadliwie uregulowano w § 3 ust. 3 obowiązek dla właściciela nieruchomości podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a także obowiązek wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków lub zbiornik bezodpływowy w sytuacji gdy zagadnienia te zostały szczegółowo uregulowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisach prawa budowlanego;

- w § 5 ust. 1 uchwalono obowiązek właściciela nieruchomości niezwłocznego oczyszczenia chodnika, położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń, uprzednio szczegółowo uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt.4 ustawy;

- w § 5 ust. 6 bez delegacji ustawowej uchwalono obowiązek uprzątnięcia sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów, podczas gdy delegacja ustawowa w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b przewiduje takie uregulowanie w formie uchwały jedynie do nieruchomości służących do użytku publicznego;

- w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały uregulowano obowiązek regularnej wymiany piasku w piaskownicy, znajdującej się na terenie nieruchomości (każdej) i zabezpieczenie jej przed dostępem psów i kotów. Brak jest natomiast nie tylko delegacji ustawowej ale w ogóle podstawy prawnej do nałożenia tego rodzaju obowiązków na właścicieli wszystkich nieruchomości;

- w § 11 ust. 2-6 uregulowano kwestię możliwości posadowienia pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych w zakresie szerszym aniżeli przewidują to przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a mianowicie w sposób zapewniający bezkolizyjny dostęp dla przedsiębiorcy świadczącego usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Nadmienić należy, iż do tego rodzaju regulacji brak jest również delegacji ustawowej;

- w § 13 zaskarżonej uchwały poza delegacją ustawową uregulowano obowiązek organizatora imprezy masowej do niezwłocznego usuwania odpadów po zakończeniu imprezy masowej;

- w § 23 ust. 2, 3 oraz ust. 4 skarżonej uchwały powtórzono uregulowanie z art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczące obowiązku zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w zakresie pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, obowiązki, w tym udokumentowanie korzystania z usług w przypadku opróżniania zbiorników bezodpływowych, pomimo uregulowania tych obowiązków w art. 6 ust. 1 ustawy, ponadto bezpodstawnie wprowadzono obowiązek dla właścicieli nieruchomości do przechowywania przez okres 3 lat dokumentów w postaci dowodów płacenia za usługi;

- w § 24 uchwały uchwałodawca nie wskazał jednoznacznie, kto jest adresatem wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, co czyni tak zredagowany przepis niewykonalnym, a tym samym nie spełnia on zasad przyzwoitej legislacji;

- poza ustawowe upoważnienie wykraczają także zapisy § 26 ust. 2 i 3 skarżonej uchwały dotyczące obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu;

- w § 29 ust. 1 i 2 uchwały bezpodstawnie uregulowano kwestię postępowania z padłymi zwierzętami, którą uprzednio uregulowano w ustawie o odpadach;

- z kolei w § 31 ust. 1 i 2 Uchwały Rady Gminy Rychtal bez upoważnienia ustawowego uregulowano kwestię kontroli i egzekwowania postanowień uchwały oraz obowiązek właścicieli nieruchomości udostępnienia nieruchomości do przeprowadzenia kontroli realizacji obowiązków określonych w uchwale, co stanowi ponadto powtórzenie regulacji z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określonego w rozdziale 4c;

- z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 ustawy w § 32 określono, że naruszenie przepisów skarżonej uchwały podlega karze wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, ze po dokonaniu analizy treści zaskarżonej uchwały oraz mając na uwadze zmianę przepisów ustawy Rada zamierza wprowadzić nowy Regulamin, eliminując zaskarżone zapisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), charakter aktu prawa miejscowego.

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

W tym miejscu wskazać należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( w brzmieniu z dnia podejmowania zaskarżonej uchwały), który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych;

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach;

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ( ustawami ), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej "CBOSA"). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy ( vide: wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10 - CBOSA). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy, do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych.

W § 146 rozporządzenia określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych a także do formułowania definicji.

Powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, co powoduje że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, CBOSA). Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, rada gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się także regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/10 - CBOSA).

Z powołanych wyżej przyczyn za istotnie naruszający prawo uznać należało, jak zasadnie wskazał skarżący, wprowadzenie do Regulaminu:

- definicji "nieruchomości" (§ 2 pkt 3), co stanowi niedopuszczalna modyfikacje definicji legalnej zawartej w art. 46 § 1 kc oraz w art. 2 ust. 1 pkt. 4 kc;

- definicji "właścicieli nieruchomości" (§ 2 pkt 4), co stanowi niedopuszczalną modyfikację definicji legalnej tego terminu z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy;

- definicji "odpadów komunalnych" (§ 2 pkt 10), "odpadów ulegających biodegradacji" (§ 2 pkt 13), "odpadów zielonych" (§ 2 pkt 14), "zbieraniu odpadów" (§ 2 pkt 7) jako objaśniających te terminy w nieuprawniony sposób odmiennie od ich definicji legalnych zamieszczonych, odpowiednio, w: art. 3 ust. 2 pkt 4, pkt 7, pkt 8b, pkt 23 ustawy o odpadach; przy czym należy wyjaśnić, że wbrew błędnym twierdzeniom skargi nie chodzi w tym przypadku o ustawę o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., która w dacie uchwalenia Regulaminu jeszcze nie weszła w życie, lecz o obowiązującą wówczas ustawę o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.;). Potwierdza to § 1 ust. 2 Regulaminu, który stanowi: "Postanowienia Regulaminu są interpretowane i stosowane zgodnie z przepisami (...) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (...)".

- definicji: "nieczystości ciekłych" (§ 2 pkt 19), "zbiorników bezodpływowych" (§ 2 pkt 20) jako stanowiących nieuprawnione powtórzenie definicji legalnych tych terminów zawartych, odpowiednio, w: art. 2 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i ustawy, w dodatku bez wskazania odnośnego przepisu źródłowego;

- definicji: "zwierząt domowych" (§ 2 pkt 21) i "zwierząt gospodarskich" (§ 2 pkt 22) jako objaśniających te terminy w nieuprawniony sposób odmiennie od ich definicji legalnych zamieszczonych w, odpowiednio: art. 4 pkt 17 i pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002;).

W tym miejscu wskazać należy, iż z art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynikają sformułowane w § 3 pkt 2 Regulaminu obowiązki właścicieli nieruchomości wyposażenia tychże nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz do utrzymywania ich w należytym stanie sanitarnym i technicznym.

Zatem w paragrafie tym powtórzono istniejącą regulację prawną. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r. ust. 3. obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym cytowany przepis nakłada na właścicieli obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

W ocenie Sądu kompetencja wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy nie pozwalała Radzie Gminy w Rychtalu na ustanowienie w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały obowiązku właścicieli nieruchomości do przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w domową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nałożony przez Radę obowiązek wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Przekroczeniem ustawowej kompetencji przyznanej Radzie gminy było też zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały do niezwłocznego oczyszczenia chodnika, położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości, ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń. Kompetencja wynikająca z art. 4 ust. 2 ustawy pozwalała Radzie jedynie do określenia wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast obowiązek uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości wynika już z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Kolejny przepis regulaminu uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej zawarto w § 5 ust. 6 regulaminu. Nakłada on dodatkowe obowiązki właścicieli nieruchomości w postaci bieżącego usuwania sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu, stwarzających zagrożenie dla przechodniów. Należy tę regulację porównać z art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i w konsekwencji dostrzec, że ustawodawca nakłada obowiązek w węższym zakresie i zobowiązuje do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zatem ustawa zezwala jedynie, aby w regulaminie określić obowiązki usuwania zanieczyszczeń z części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Tym samym w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nie mieści się uprawnienie rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śnieżnych i sopli z dachów, czy elewacji. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może bowiem wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać zaś dachów i gzymsów nawet jeśli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 listopada 2013 r.; II SA/Go 869/13, CBOSA). W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać także przepis § 5 ust. 6 Regulaminu.

W sposób nieprawidłowy w § 3 pkt 1 regulaminu uregulowano obowiązek właścicieli nieruchomości utrzymywania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, w tym również nieruchomości niezabudowanych, pielęgnowania zieleni i usuwania chwastów porastających na tych nieruchomościach, ponieważ taka kompetencja Rady nie wynika z cytowanego wyżej art. 4 ustawy.

Poza ustawowe upoważnienie wykracza zapis § 6 ust. 2 uchwały nakładający na właścicieli nieruchomości, na których terenie znajduje się piaskownica dla dzieci, obowiązek regularnej wymiany piasku i zabezpieczenia przed dostępem psów, kotów oraz stosowania plandek do zabezpieczenia piasku. Należy zauważyć, iż brak jest podstawy prawnej do nałożenia przedmiotowego obowiązku. Ponadto wymaga wskazania, że "regularność" wymiany piasku jest pojęciem nieostrym i nie poddającym się weryfikacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015r., sygn. akt IV SA/Po 446/15, CBOSA).

Podobnie za wadliwe uznać należy zapisy § 11 ust. 2 -4 i ust. 6 Regulaminu w zakresie posadowienia pojemników i stanu ich utrzymania oraz posadowienia zbiorników bezodpływowych. Zwrócić należy uwagę, że obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz ich utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie sposób uznać, by Rada była upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu. Należy wskazać, że kwestia ustawienia pojemników służących do gromadzenia odpadów została uregulowana w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W paragrafie § 11 regulaminu powtórzono istniejącą regulację prawną i w sposób nieuprawniony dokonano jej modyfikacji.

W ocenie Sądu, zasadne jest również uchylenie § 11 ust. 5, który traktuje o stosowaniu przepisów § 10 ust. 1 - 3 odpowiednio do ustawiania koszy na odpady na drogach publicznych i przystankach komunikacji zbiorowej. Przepis ten po uchyleniu § 11 ust. 2-3 regulaminu zostałby przepisem "martwym", nie mającym żadnego zastosowania.

Kolejne zapisy regulaminu powtarzające regulacje ustawowe zawarto w § 13 Regulaminu nakładającym obowiązek na organizatora imprezy masowej do usuwania odpadów po zakończeniu imprezy masowej. Zapisy te zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 ustawy oraz z naruszeniem § 118 w zw. z § 143 ZTP, albowiem obowiązki organizatora imprez masowych określone są w art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. 2013, poz. 611) i nie mogą one być powtórzone w akcie prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015, sygn. akt IV SA/PO 415/15, CBOSA).

Kolejny zapis regulaminu powtarzający regulacje ustawowe zawarto w § 23 ust. 2, 3 i 4 gdzie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zawarcia umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, obowiązku udokumentowania terminowego opróżniania zbiorników jak równie z obowiązek przechowywania w tych dokumentów przez okres 3 lat. . Kwestie te uregulowane zostały przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, brak jest więc uzasadnienia dla powtarzania tych zapisów w regulaminie, a tym bardziej do modyfikowania jej postanowień.

Za wadliwy uznać należało § 24 Regulaminu. Jak słusznie zauważył skarżący co do zapisu § 25 regulaminu, Rada nie wskazała w nim adresata, naruszając tym samym zasady wskazane w § 144 ZTP. Podkreślić też należy, że, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku, jego zapisy winny zatem tych szczegółowych zasad dotyczyć. Treść § 24 regulaminu, wbrew tytułowi działu, nie określa natomiast wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, lecz stanowi zbiór intencjonalnych deklaracji gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015r., sygn. akt IV SA/Po 446/15, CBOSA).

Ponadto należało podzielić zarzut skargi, zgodnie z którym Rada nie była upoważniona do regulowania w § 26 ust. 2 i 3 Regulaminu obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe do wyprowadzania zwierzęcia "w miejsca publiczne" na smyczy (§ 26 ust. 2 zd. pierwsze), z wyjątkami przewidzianymi w § 26 ust. 2 zdanie drugie i ust. 3.

Dokonując powyższej oceny należy mieć na uwadze, iż art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy umożliwia określanie w regulaminie, obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", a nie "miejsc publicznych". Ponadto postanowienia regulaminu powinny uwzględniać także unormowania ustawy o ochronie zwierząt, która w istotnym zakresie również reguluje kwestie zasad postępowania ze zwierzętami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (zob.: wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok WSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 919/12 - CBOSA). Kwestionowane przepisy Regulaminu realizują wynikające z upoważnienia ustawowego określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych, ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi w istocie do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (zawsze smycz, a w przypadku puszczenia bez smyczy - kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia drobnego, chorego lub starego, tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Skoro zatem przepis § 26 ust. 2 i 3 Regulaminu nie różnicuje w sposób dostateczny zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem odnośnego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie składu orzekającego organ nie był również uprawniony do uregulowania w uchwale zasad postępowania z padłymi zwierzętami, ponieważ zasady te zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), a nie jak błędnie wskazał Prokurator ustawą o odpadach. Z powyższych względów regulację zawartą w § 29 ust. 1 i 2 uchwały uznać należało za nieważną.

Przepis § 31 ust. 1 i 2 Regulaminu regulujący kwestię kontroli i egzekwowania postanowień uchwały oraz nakładający obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia kontroli realizacji obowiązków określonych w uchwale, również został ustanowiony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określone w art. 4 ust. 2 ustawy, a nadto naruszono § 118 w zw. z § 143 zZTP. Kwestię kontroli i egzekwowania postanowień uchwały reguluje bowiem rozdział 4c ustawy. Brak też jest w obowiązujących przepisach regulacji uprawniającej radę gminy do wprowadzania ograniczenia prawa własności, poprzez obowiązek udostępniania nieruchomości do przeprowadzenia kontroli realizacji regulaminu. Wprowadzenie takiego obowiązku jest możliwe jedynie w formie ustawy.

Ponadto nie znajduje upoważnienia ustawowego wprowadzenie regulacji § 32 ust.. 2 regulaminu przewidującej sankcje za nie wykonywanie obowiązków określonych w regulaminie. Organ gminy nie jest uprawniony do wprowadzania w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek sankcji za nieprzestrzeganie zawartych w nim regulacji, a nawet do przywoływania sankcji przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa. Pewne sankcje uregulowane zostały przepisami Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Rację ma zatem Prokurator, że rada nie miała prawa regulować również powyższej kwestii (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015r., sygn. IV SA/Po 441/15 - CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O oddaleniu w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 151 Ppsa. Sąd nie znalazł podstaw jak żądał tego skarżący do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wyeliminowanie zakwestionowanych przepisów nie spowoduje nieczytelności i niespójności uchwalonego regulaminu.